Importancia de la gobernanza en el Perú para una mayor estabilidad económica

Escrito por Nancy Quispe

Edición a cargo de Macarena Sarmiento

En los últimos 20 años se han producido enormes avances en los indicadores socioeconómicos de todo el mundo. La rápida difusión de la tecnología y el mayor acceso al capital y a los mercados mundiales han permitido tasas de crecimiento económico que antes eran insondables, y han ayudado a sacar de la pobreza a más de mil millones de personas (Banco Mundial, 2017).

Sin embargo, estas cifras alentadoras también trajeron consigo un incremento de la desigualdad y una mayor vulnerabilidad a las tendencias y ciclos económicos. De hecho, aunque la prosperidad le ha sonreído a muchos países, otras regiones parecen no haber tenido el mismo avance, pues la violencia, el lento crecimiento y las limitadas oportunidades de progreso siguen siendo evidentes.

Esto podría explicarse por la soluciones o propuestas de política para el desarrollo que toman los países. Según el Banco Mundial (2017), aunque la comunidad del desarrollo ha prestado mucha atención en aprender qué políticas e intervenciones son necesarias para generar mejores resultados, ha prestado mucha menos atención a aprender por qué estos enfoques tienen tanto éxito en algunos contextos, pero no generan resultados positivos en otros.

La pandemia del Covid-19 replanteó la reflexión sobre la importancia de contar con una administración pública más sólida, flexible y mayor capacidad de respuesta. El Banco Mundial (2020) considera que la capacidad de los gobiernos para proporcionar bienes públicos de manera eficaz, para respaldar un entorno que genere empleo y crecimiento, para abordar las fallas del mercado y para lograr que los ciudadanos participen en el proceso, es ahora más importante que nunca. Los países que cuentan con instituciones sólidas son más resilientes, están más preparados para facilitar el crecimiento del sector privado, reducir la pobreza, prestar servicios valiosos y ganarse la confianza de los ciudadanos.

Por lo tanto, para hacer frente a los retos a los que se enfrentan los países en desarrollo es necesario el desarrollo de la gobernanza.

¿Qué es la gobernanza?

El Banco Mundial (2017) define a la gobernanza como el proceso mediante el cual los grupos estatales y no estatales interactúan para diseñar y aplicar políticas, trabajando en el marco de un conjunto de reglas formales e informales que son moldeadas por el poder.

En muchos países las políticas que deberían ser eficaces para generar resultados positivos en materia de desarrollo a menudo no se adoptan, se aplican de forma deficiente o acaban fracasando con el tiempo. Ante esta situación se considera que, para que la gobernanza tenga mejores resultados, es indispensable que las instituciones cuenten con funciones básicas como el compromiso, la coordinación y la cooperación, pues permite garantizar que las normas y los recursos se traduzcan en los resultados deseados. 

Indicadores de gobernanza

Para realizar la medición de un buen gobierno el Banco Mundial [1] ha clasificado indicadores en seis esferas:

• Voz y rendición de cuentas: mide el grado de participación de los ciudadanos de un país en la elección de su gobierno, así como la libertad de expresión, prensa y de asociación.

• Estabilidad política y ausencia de violencia: mide la probabilidad de que el gobierno este sujeto a actos de desestabilización a través de medios inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrorismo.

• Efectividad gubernamental: mide la calidad de los servicios públicos, la capacidad de la administración pública y el grado al que es independiente de presiones políticas; la calidad de la formulación de las políticas.

• Calidad regulatoria: mide la capacidad del gobierno para establecer políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado.

• Estado de derecho: mide el grado de confianza de los agentes en las reglas sociales y su obediencia a las mismas, con inclusión de la calidad de la ejecución de contratos, los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia.

• Control de la corrupción: mide el grado al que se ejerce el poder público en beneficio privado, así como la corrupción en pequeña y gran escala, y el control del Estado por minorías selectas e intereses privados.

Sobre estos indicadores, el Cuadro N° 1 muestra la posición relativa en el ranking de indicadores de gobernanza mundial, 2020 (obtenido de los datos del Banco Mundial). El Perú se ubicó en el percentil 39 en la dimensión de estabilidad política y ausencia de violencia y terrorismo, lo cual significa que se encuentra en una mejor situación que el 39% del total de países en cuestión. Asimismo, los indicadores de control de la corrupción (43) y la efectividad gubernamental (42) no superan en mejor situación a más de la mitad de los países del estudio. Es en los indicadores de voz y rendición de cuentas (55), estado de derecho (50) y calidad regulatoria (70) en los que nos encontramos en mejor posición.

Cuadro N° 1

Fuente: BCRP

Relación del PBI per cápita y las dimensiones de gobernanza

Una mejor calidad de gobernanza está asociada a mayores ingresos per cápita (BCRP, 2021). El Cuadro N° 2 muestra a las dimensiones de efectividad gubernamental, calidad regulatoria, estado de derecho y control de corrupción como las que presentan mayor correlación positiva con el ingreso per cápita (mayor a 0,7). Las dimensiones mencionadas también están interrelacionadas entre sí, lo que significa que se debe avanzar conjuntamente en mejoras en múltiples áreas. Según el BCRP (2021), la efectividad gubernamental tiene una correlación alta con la calidad regulatoria, el Estado de Derecho y el control de la corrupción, todos factores importantes en el diseño e implementación de las políticas públicas.

Cuadro N° 2

Fuente: BCRP 

Contextualización de la gobernanza en Perú a través de las manifestaciones 

Las democracias participativas cuentan con mecanismos para que los ciudadanos puedan expresar sus opiniones, preocupaciones y/o demandas, y uno de estos mecanismos son las movilizaciones sociales. Lopez (2022) señala que las protestas pueden ser un síntoma de instituciones democráticas saludables y de participación ciudadana. Si existen mecanismos institucionales para procesar las demandas que incentivan la movilización ciudadana, estos pueden consolidar mecanismos horizontales de rendición de cuentas (donde los sistemas de controles y contrapesos son efectivamente institucionalizados dentro del gobierno). Sin embargo, cuando estas movilizaciones no encuentran los mecanismos institucionales para procesar sus demandas, estas pueden resultar en mayores frustraciones y descontento y, potencialmente, en violencia.

                     Gráfico N° 1: Protestas y disturbios en el Perú (2018 - Mayo 2022)

Fuente: Armed Conflict Location & Event Data Project (ACLED) [2]. Los datos están actualizados a Mayo 20, 2022. 

Del gráfico observamos que en el Perú el número de protestas han venido aumentando desde el 2018, mientras que, en lo que va del año 2022, se han producido 685 casos de protestas, siendo casi la mitad del número de protestas producidas (1142) en el 2021, año pico de protestas de los últimos años. Los datos de ACLED sugieren que el aumento significativo en el número de protestas es debido a la creciente inestabilidad política, así como por el creciente descontento de la población en temas de corrupción gubernamental que parecen nunca acabar y la crisis económica y sanitaria que afectó aún más a la población a raíz de la pandemia. Es importante mencionar que a estas protestas se suman los reclamos de los agricultores del país quienes consideran que la legislación vigente no les permite desarrollarse adecuadamente y los afecta negativamente. 

En cuanto a los disturbios, se han producido 151 en lo que va del año. El 2020 es el año donde se registra el mayor número (264) de disturbios en los últimos años. Se observa un incremento del 51,3% en comparación de las últimas cuatro semanas con la media mensual (de cuatro semanas) del periodo de tiempo seleccionado. En casos extremos, la combinación de violencia o disturbios producto de la inestabilidad política afectan las actividades económicas y pueden generar la pérdida de capacidad productiva y a su vez generar una mayor incertidumbre, formando un círculo vicioso [3].

Su relación con la estabilidad económica  

La falta de estabilidad política no solo puede afectar la inversión privada, productividad agregada, asignación de recursos, el progreso tecnológico, investigaciones y desarrollos de los agentes privados, sino que también puede generar incrementos en las tasas de inflación. Segun Aisen y Veiga, 2005 (como se citó en BCRP, 2021) la relación entre inflación e inestabilidad política se acentúa más en los países en desarrollo y, sobre todo, en los de alta inflación (aquellos por encima del 50 por ciento), en comparación con los países desarrollados y de baja inflación. El Gráfico N° 2 muestra dicha relación para el caso peruano, si bien la inflación se ha estado controlando en los últimos años y no se observaba grandes fluctuaciones, es a partir del 2021 que se observa una subida en la inflación producto de la inestabilidad política e incertidumbre, entre otros factores, a causa de los procesos electorales para la presidencia y Congreso de la República. Esta tendencia en la inflación no se detuvo con la finalización de los procesos electorales, sino que continúa hasta la actualidad, pues la inestabilidad política es continua en nuestro país. La situación del Perú no es ajena al panorama general que se vive en América Latina y el Caribe, ya que la región registra las tasas más altas de inflación de los últimos 15 años en sus economías más grandes.

 Gráfico N° 2: Inflación en ALC (variación porcentual interanual)

Fuente: FMI [4]

La estabilidad y la calidad de las reglas de juego también son importantes para fortalecer la gobernanza, de manera que el sector público y el sector privado alcancen resultados beneficiosos para toda la sociedad (BCRP, 2021). Estas reglas pueden ser representadas por las instituciones y sus manifestaciones prácticas, para efectos del desarrollo, son el Estado de derecho (igualdad de los ciudadanos ante la ley y separación de poderes), la capacidad del Estado para atender las necesidades de los ciudadanos y la ausencia de conflicto (Ganoza y Augusto, 2021).

Si bien en Estado de Derecho y ausencia de conflictos el Perú ha logrado avances significativos en los últimos años, como lo muestra el cuadro N° 1, aún hay mucho que mejorar. No hay que olvidar que es en la efectividad gubernamental o capacidad del Estado para la implementación de políticas donde es más evidente el gran camino que falta recorrer. La efectividad gubernamental es percibida como débil. 

Ganoza y Augusto (2021) consideran que la capacidad del Estado y las políticas que prioriza un gobierno están intrínsecamente vinculadas. Un gobierno debería escoger políticas dadas las capacidades de implementación del Estado, pero a su vez debería fortalecer esas capacidades en función a las políticas que quiere poner en práctica.

Dada la situación, se confía que el Centro de Gobierno asume un rol importante para lograr un Estado eficaz que nos conduzca al desarrollo. El centro de gobierno  contribuye con la gobernabilidad al priorizar objetivos, orientar políticas y fortalecer las capacidades estatales, a la par que ejerce una rendición de cuentas transparente, respondiendo a la ciudadanía. En el Perú, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Ministerio de Economía (MEF) son los que conforman el Centro de Gobierno; la primera se encarga de definir las prioridades, coordinar las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo y negociar con el Legislativo. 

A pesar de lo fundamental que es el PCM para lograr la eficacia del Estado, esta es una entidad altamente volátil. Según el BCRP (2021), el tiempo promedio de permanencia de un presidente del Consejo de Ministros se ha reducido en los últimos años, pasando de 12 meses entre 2001 y 2011 a 9 meses en el quinquenio siguiente y a solo 6 meses durante 2016-2021, que incluyó a 4 presidentes distintos. En las últimas 2 décadas -excluyendo al actual gobierno- el país ha tenido 27 presidentes del Consejo de Ministros; de los cuales solo 6 (22 por ciento) permanecieron más de un año en su cargo. De esos 6, solo 1 formó parte del último periodo presidencial (2016-2021). Esta volatilidad también afecta a los mandos que siguen en jerarquía. Debido a la coyuntura política la PCM corre el riesgo de desviar la atención de la agenda interna, en las funciones vinculadas al Centro de Gobierno.

Conclusiones 

Es indispensable para el país seguir trabajando en la mejora de las dimensiones de la gobernanza, en especial de estabilidad política y eficacia gubernamental para lograr mejorar la calidad de servicios ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar la calidad de vida y mantener la estabilidad económica. Para ello, es necesario mantener un ambiente de diálogo y cooperación entre los agentes y sectores.

[1] Banco Mundial (junio, 2008). En el informe Indicadores de la gobernabilidad en el ámbito mundial se señala que algunos países están realizando progresos en materia de buen gobierno y lucha contra la corrupción. http://web.worldbank.org/archive/website01020/WEB/0__CO-67.HTM

[2] ACLED (2022). Data. Panel. https://acleddata.com/dashboard/#/dashboard

[3] BCRP (2021)

[4] Appendino, M., Goldfajn, I., & Pienknagura, S. (abril, 2022). América Latina sufre un shock inflacionario tras otro.

REFERENCIAS

Banco Mundial (enero, 2017). Mejorar la gobernanza es fundamental para garantizar un crecimiento equitativo en los países en desarrollo. https://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2017/01/30/improving-governance-is-key-to-ensuring-equitable-growth-in-developing-countries#:~:text=Se%20define%20la%20gobernanza%20como,son%20moldeadas%20por%20el%20poder.

Banco Mundial (abril, 2020). Gobernanza. Panorama General.  https://www.bancomundial.org/es/topic/governance/overview#1

BCRP (2021). Recuadro 2: Gobernanza y estabilidad macroeconómica. https://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Reporte-Inflacion/2021/diciembre/ri-diciembre-2021-recuadro-2.pdf

Ganoza, C. & Augusto, M. (2021). Reforma del Estado y gestión pública. Gobernabilidad democrática y desarrollo en el Perú postpandemia. https://cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/1._dp_gobernabilidad.pdf

López, L. (marzo, 2022). Hirschman en los Trópicos: Tensiones Sociales, COVID-19 y Malestar Social en América Latina y el Caribe. https://www.undp.org/es/latin-america/blog/hirschman-en-los-tr%C3%B3picos-tensiones-sociales-covid-19-y-malestar-social-en-am%C3%A9rica-latina-y-el-caribe

OCDE (2016). Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo. https://read.oecd-ilibrary.org/governance/estudios-de-la-ocde-sobre-gobernanza-publica-peru_9789264265226-es#page1

World Bank Group (2017). Governance and the law. World Development Report. https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2017