¿Y si primero evaluamos y después proponemos? La incertidumbre sobre la nueva reforma del sistema de pensiones

 

Escrito por Gabriela Aynet Espinar Pachas

Edición a cargo de María Gracia Pacheco

El Sistema de Pensiones Peruano enfrenta diversos desafíos, como la baja cobertura, regulaciones como la Ley del 95,5% [1], los retiros extraordinarios recientes, la fragmentación del sistema [2], entre otros. En este contexto, se ha vuelto crucial debatir la reforma del Sistema Previsional Peruano, cuyo objetivo es ampliar la cobertura de los regímenes pensionarios y fortalecer sus bases para garantizar su sostenibilidad a largo plazo, procurando así mejorar el bienestar de los pensionistas. 

En los últimos años, se han debatido numerosas propuestas para modernizar el Sistema de Pensiones sin lograr resultados concretos. Sin embargo, la reciente propuesta de la Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, presentada por el Poder Ejecutivo y sometida a discusión y modificación por el Congreso de la República, parece ofrecer una solución viable para la esperada reforma. Esta legislación, que abarca más de 59 proyectos de ley, fue aprobada en primera votación por el pleno del Congreso el 29 de mayo de 2024 (predictamen) y ratificada en segunda votación el 6 de junio del mismo año.

El objetivo principal de la reforma es crear un nuevo Sistema Previsional Peruano, el cual sea único, universal, igualitario, inclusivo, e integrado. La propuesta plantea cambios tanto en el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) administrado por la Oficina de Normalización Previsional como en el Sistema Privado de Pensiones (SPP) gestionado por las Administradoras de fondos de pensiones (AFP) y supervisado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP  (SBS). 

En primer lugar, la propuesta plantea una estructura del sistema dividida en 4 pilares: i) No contributivo, ii) Semicontributivo, iii) Contributivo y iv) Voluntario. Además, en relación al  SNP -el cual es financieramente insostenible debido al creciente envejecimiento poblacional y al cambio en la estructura demográfica- se propone reemplazarlo por un régimen de cuentas nocionales. Este régimen permitiría a los afiliados acceder a una pensión proporcional a los montos que aportaron durante su vida laboral. Por último, en relación al SPP, se proponen varias medidas como: garantizar una pensión mínima, prohibir el retiro total o parcial de los fondos en las Cuentas Individuales de Capitalización (CIC), permitir que Empresas del Sistema Financiero (ESF) administren los fondos, restringir el retiro anticipado del 95,5% del fondo acumulado al momento de jubilación, entre otras disposiciones. 

El objetivo de este artículo es identificar las medidas positivas propuestas por la reforma del Sistema Previsional peruano, así como resaltar aquellas medidas que suscitan preocupación, debido a la incertidumbre que generan y los posibles riesgos que podrían representar para la economía peruana en el mediano y largo plazo, debido a la falta de evaluación de su impacto potencial y la ausencia de estimaciones de sus costos asociados.

Medidas positivas de la reforma

Según el Instituto Peruano de Economía (IPE, 2024), las siguientes medidas representan un avance hacia la ampliación de la cobertura del Sistema Previsional, evitando descapitalizar los fondos de pensiones, así como mitigar los problemas de insostenibilidad del SNP. 

• Prohibición de retiros: La prohibición del retiro total o parcial de los fondos de las AFPs es una medida que resulta apropiada para volver a capitalizar los depósitos de ahorro para la jubilación. 

• Restringir el retiro del 95,5%: La gran mayoría de afiliados de la AFP opta por retirar el 95,5% de sus fondos al momento de su jubilación en lugar de recibir una renta mensual vitalicia, lo cual ha generado una desnaturalización en el SPP, ya que solo el 1% de los jubilados opta por recibir una pensión. En este contexto, la medida plantea restringir el retiro del 95,5% de los fondos de las AFPs al momento de jubilarse a los nuevos afiliados y a los menores de 40 años, y que de manera obligatoria opten por una renta vitalicia o retiro programado. Esto permitiría priorizar la suficiencia de pensiones y atender las necesidades de los afiliados en su vejez.

• Edad mínima del Régimen de Jubilación Anticipada (REJA): Debido a mejoras en la esperanza de vida, la propuesta de incrementar la edad mínima de 50 a 55 años para acceder a la jubilación anticipada resulta adecuada, ya que permitiría que las personas continúen laborando y ahorrando para fines previsionales.

• Afiliación inmediata al SPP: Se destaca de manera positiva que se establezca como afiliación automática a los mayores de 18 al SPP en lugar del SNP, ya que esto evitaría que se genere una mayor carga fiscal para el SNP.

• Cuentas nocionales:  La migración del SNP hacia un sistema de cuentas nocionales permitiría mayor transparencia y orden sobre el nivel de pensiones que los jubilados recibirán, ya que cada afiliado recibiría una pensión proporcional a sus montos aportados.

Medidas que generan incertidumbre y con impacto no evaluado

Diferentes entidades como el IPE, el BBVA Research, y el Consejo Fiscal del Perú (CF) señalan que la reforma cuenta con ciertas medidas que generan preocupación, pues no han sido evaluadas rigurosamente o no tienen estimaciones cuantitativas de los costos que implican, o no están correctamente focalizadas, tales como:

• Pensión por consumo para el SPP: La medida propone que se traslade a las CIC de los afiliados, el 1% del valor de sus consumos, sustentados por un comprobante de pago, con un tope de hasta 8 Unidades Impositivas Tributarias (UIT). Según el BBVA Research, esta medida es costosa y regresiva, ya que favorece a las personas con ingresos más altos, pues son los que más compran en establecimientos formales. Asimismo, según estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), esta medida tendría un costo fiscal anual entre 0,2 y 0,3 puntos porcentuales del PBI.  

• Reajuste de pensión del SNP: La medida plantea un incremento de la pensión mínima de S/500 a S/600, asimismo, se incrementarían las pensiones proporcionales de S/350 a S/400 para los que tienen entre 15 y 20 años de aportes, y de S/250 a S/300 para quienes cuentan entre 10 y 15 años de aportes. Según el CF, esta medida genera mayor gasto público, pero no cuenta con iniciativas que permitan financiar este incremento del gasto público, lo cual generaría un mayor déficit fiscal de forma permanente.

• Aporte obligatorio de los trabajadores independientes: Para el IPE, establecer un aporte obligatorio a los trabajadores independientes significa elevar las barreras de la formalidad e incentivar el sub-reporte de ingresos. Esta propuesta no estaría tomando en cuenta que alrededor del 90% de los trabajadores independientes son informales y que la obligación a aportar parte de sus ingresos a un fondo previsional desincentiva aún más la contratación formal.

• Ausencia del costo fiscal: De acuerdo con el CF, la propuesta no contiene un adecuado análisis costo-beneficio que estime de forma técnica el costo fiscal de las medidas, por lo que señala la necesidad de un análisis actuarial riguroso, y que la reforma se base en medidas correctamente cuantificadas.

• Inconstitucionalidad de la reforma: Según el CF, la propuesta sería inconstitucional, ya que vulnera el artículo 79 de la Constitución Política del Perú en el cual se prohíbe que los representantes del Congreso de la República tengan iniciativa de gasto público. Por ello, la entidad recomienda que la norma sea observada por el Poder Ejecutivo, y que la propuesta retorne a la comisión respectiva del Congreso de la República para un análisis minucioso y un mayor debate.

En conclusión, aunque la propuesta de la reforma del Sistema Previsional Peruano incluye medidas que avanzan en la dirección correcta ya que buscan ampliar la cobertura y garantizar una pensión mínima; también conlleva riesgos significativos para la economía nacional a corto, mediano y largo plazo. Algunas de estas medidas podrían incrementar el gasto público sin especificar claramente su financiamiento, lo que comprometería la sostenibilidad fiscal del país, la cual se ha debilitado en los últimos años. Además, ciertas disposiciones podrían tener efectos regresivos o incluso ser inconstitucionales, lo que subraya la necesidad de una revisión más exhaustiva.

En este contexto, es crucial seguir la recomendación del CF, que resalta la importancia de realizar un análisis detallado y un debate riguroso, involucrando a entidades especializadas como la SBS, la ONP, el MEF, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). De esta forma, resulta esencial alcanzar consensos técnicos para asegurar que la reforma logre un sistema de pensiones equitativo y efectivo, beneficiando verdaderamente a todos los peruanos. La evaluación exhaustiva y la transparencia en el proceso de reforma serán claves para garantizar su éxito y sostenibilidad a largo plazo.

[1] La ley se aprobó en 2016 y establece que los afiliados a partir de los 65 años pueden escoger entre percibir la pensión que les corresponda (renta vitalicia) o solicitar el retiro del 95,5% de su fondo disponible en su cuenta individual de capitalización (CIC). 

[2] De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2019), la fragmentación del sistema de pensiones peruano hace referencia a la existencia de varios subsistemas desintegrados que operan con reglas diferentes, siendo los dos principales el SNP y SPP. Asimismo, existen numerosos regímenes especiales y un programa de asistencia social (Pensión 65).

Referencias:

BBVA. (2024). Más allá del ahorro: las claves de la reforma de pensiones en Perú. https://www.bbva.com/es/salud-financiera/mas-alla-del-ahorro-las-claves-de-la-reforma-de-pensiones-en-peru/

Banco Interamericano de Desarrollo. (2019). Diagnóstico del sistema de pensiones peruano y avenidas de reforma. https://www.asociacionafp.pe/wp-content/uploads/2023/01/Referencias-internacionales-1_BID_Diagnostico-del-sistema-de-pensiones-peruano-y-avenidas-de-reforma-2019.pdf

Consejo Fiscal. (2024). Comunicado N° 03-2024-CF: Comunicado del Consejo Fiscal que alerta sobre los cambios normativos al sistema previsional peruano aprobados por Congreso de la República. https://cf.gob.pe/documentos/comunicado-n-03-2024-cf-comunicado-del-consejo-fiscal-que-alerta-sobre-los-cambios-normativos-al-sistema-previsional-peruano-aprobados-por-congreso-de-la-republica/

Congreso de la República (2023). Proyecto de Ley N° 6120. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/6120

Gestión. (2024, 30 de mayo). Congreso aprueba reforma del sistema de pensiones. https://gestion.pe/tu-dinero/finanzas-personales/congreso-aprueba-reforma-del-sistema-de-pensiones-sistema-de-pensiones-congreso-afp-onp-noticia/?ref=gesr

Instituto Peruano de Economía. (2024). Opinión sobre reforma del sistema previsional peruano. https://www.ipe.org.pe/portal/opinion-sobre-reforma-del-sistema-previsional-peruano/

Instituto Peruano de Economía. (2024). Reforma de pensiones permitirá avanzar hacia un sistema más sostenible e inclusivo. https://www.ipe.org.pe/portal/ipe-reforma-de-pensiones-permitira-avanzar-hacia-un-sistema-mas-sostenible-e-inclusivo/

RPP. (2024, 06 de junio). Congreso aprobó en segunda votación la reforma del sistema de pensiones. https://rpp.pe/economia/economia/congreso-aprobo-en-segunda-votacion-la-reforma-del-sistema-de-pensiones-noticia-1560139?ref=rpp